修改《矿产资源法》势所必然
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相对于人类经济社会快速发展对资源的需求而言，矿产资源总是有限的、稀缺的，而人类对它的需求则是无限的。因此，就需要制定矿产资源方面的法律法规及政策，规范资源的开采和使用，促进资源的合理配置和有效利用。
随着我国改革开放的深入和经济社会的快速发展，尤其是近几年来经济增长方式的逐步转变，1986年颁布的、1996年修订的《矿产资源法》已经明显不适应当前经济社会的发展需要，迫切需要根据新形势对该法及其配套法规政策进行完善。目前《矿产资源法》的修订进展如何？其中存在什么问题？有什么改进的措施？带着这些问题，记者近期采访了国土资源部法律中心实验室副主任郑美珍女士。
记者：近几年来《矿产资源法》的修改进展如何？
郑美珍：1996年，国家对《矿产资源法》进行了修正，但仅是对部分内容的修正而非大的修正，其内容和体例仍然存在不少突出问题。这种立法的滞后性已经直接影响到矿业权的合理配置、矿业权人权益的平等保护、矿业权市场的有效运行及矿山生态环境的保护等。因此，一部适应建设资源节约型和环境友好型社会要求的《矿产资源法》的出台已成为势所必然。
2003年，全国人大常委会提出加快《矿产资源法》修订工作要求，国土资源部即着手成立班子，开展调研论证，开始新一轮《矿产资源法》的修订工作。此次修改，拟以科学发展观为统领，以矿产资源分类分级管理为基础，以建立和完善探矿权、采矿权的权利制度为核心，以推进矿产资源合理开发利用水平为目标，进行较为全面的修改。截至2011年，先后形成《矿产资源法》修改稿10余稿，但由于在一些关键问题上，社会各方未达成立法一致意见，近10年的修改工作也仅停滞于讨论、起草阶段，未能取得实质性进展。2011年，国家将《矿产资源法》修改列入十一届全国人大常委会立法规划，要求由国务院起草，随后，国务院将《矿产资源法》修订列入国务院2012年立法工作计划中的二档立法项目。2012年12月，全国人大常委会建议国务院按照全国人大常委会组成成员提出的审议意见，在总结《矿产资源法》实施经验和问题的基础上，提出修改草案，并尽快提请全国人大常委会。
记者：《矿产资源法》在修改过程中涉及到什么关键问题？
郑美珍：自2003年以来，该法几经修改却未能取得有效进展，关键在于修改涉及诸多重要问题，包括立法目的的重新确立、矿产资源合理开发最有效管控途径的选择、矿业权市场的优化、各种矿产资源税费的理顺、矿业权与土地使用权的衔接、矿产资源开发的有效监管及法律责任等。
具体来说，一是现行《矿产资源法》的立法目的重管理轻权利保护。1986年颁布的《矿产资源法》主要是为了满足对矿产资源开发管理的需要，侧重从行政角度管理和规范矿产资源的勘查和开采。造成现行《矿产资源法》在立法目的上“重行政管理、轻权利保护”、矿产资源产权制度设计不合理、矿业权权能不明晰等问题。2007年颁布的《物权法》已明确将探矿权、采矿权纳入用益物权，这就要求对矿业权的权利设置和权利登记和保护方面体现矿业权的物权属性。
二是现行《矿产资源法》约束了矿业权市场的发展。
首先是市场准入对象不明确。为确保安全勘查和开采，具体从事矿产资源勘查和开采的矿山企业必须满足国家规定的技术条件，而参与矿业权市场运行的主要是矿业权人，从权利取得与权利行使角度分析，矿业权人并不一定就是矿山企业，即矿业权权利人并不一定自行勘查、开采。但现行规定对两者的关系，对矿业权市场准入对象的规定并不明确。如《矿产资源法》及其实施细则规定的对象是矿山企业，即先按技术要求成立矿山企业，然后申请获得矿业权，而《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》（试行）规定的准入对象则是采矿权申请人或者招拍挂出让过程中的竞买人，即矿业权权利人。前述市场准入上法律规范的不一致导致实践中的矿产资源行政主管部门及矿业活动主体无所适从。
其次，矿业权出让、转让制度仍不规范。现行的《矿产资源法》立法上侧重行政管理，针对勘查、开采分别规定了相应的管理和审批层级，探矿权实行国土资源部和省级国土资源主管部门两级审批发证，采矿权实行国土资源部、省级、市（地）级和县（市）级国土资源主管部门四级审批发证。出让方式上存在申请批准方式、招拍挂方式以及一些地方实行的协议出让方式，如此多层级的分级管理、行政授予与市场公开化方式并存，不利于矿业权市场的公开、公平和透明运作。
三是现行法缺乏对矿产资源开发利用的统筹布局。如缺乏对矿产资源储量的科学管控，矿产资源管理规划法律效力有待提高。
四是现行法对资源税费的设计不合理。首先是矿产资源补偿费标准过低，无法真正体现国家对矿产资源的所有权属性。经过近20年的发展，我国的经济或物价水平都已大幅提高，但资源补偿费费率仍维持不变，平均费为1.18%，而国外与我国矿产资源补偿费性质基本相似的权利金费率一般为2%~8%。其次是税费混淆、重叠。据现行《矿产资源法》规定，资源税的征收是矿产资源有偿开采制度的组成部分，即资源税的收取是实现国家作为矿产资源所有权人财产利益的一种方式，这种立税方式混淆了税和费在法理上的区别和功能。此外，现行资源税普遍征收、从量计征的做法，一方面导致采富弃贫、浪费资源的现象，另一方面在拥有不同品位、不同禀赋矿产资源的企业间间造成税赋不公的现象。
五是矿产资源收益分配使用不科学。
六是矿业权与土地使用权的衔接不顺畅。现行《矿产资源法》主要围绕矿业权的设置进行规定，对土地使用权基本没有涉及。在《土地管理法》中主要规定勘查用地可以按临时用地使用，而采矿用地则按工业用地的政策执行，但矿用土地无论在用途上、位置的不可替代上、使用期限受矿产资源开发年限限制上等，都不同于一般意义上的工业用地，难以适用工业工地公开竞价方式的规定，也缺乏勘查、开采目的结束后，土地如何有效退出的规定。
七是现行《矿产资源法》中有关环保的法律规定的有效性不强。
记者：您对构建适合我国矿业权市场发展所需的《矿产资源法》有什么建议？
郑美珍：首先应注重产权制度设计。新的《矿产资源法》应明确规定矿业权利的主体、客体、内容、权利配置方式以及对应的义务等内容。矿产资源行政主管部门则应从为矿业权权能的顺利实现提供平台和条件出发，对矿产资源的勘查、开发、矿山恢复治理等方面提供服务或监管。
其次是新法在核心制度设计上应包括：矿产资源所有权制度、使用权制度、矿业权有偿出让制度、矿业权流转制度、矿产资源储量管控制度、矿产资源规划制度、矿产资源税收制度和收益分配制度、矿用土地、监管制度及环境保护制度等。
再次是要在各项具体制度设计上更加科学合理。一是明晰市场准入对象。应借鉴国有建设用地对使用权取得主体和建筑施工单位的规定，将矿业权主体资格和矿山生产技术要求区别规定，市场准入规定中明确矿业权申请人的条件，对矿山企业生产条件则在生产环节进行规定。
二是增强矿产资源储量的管控能力。实际上，无论是对矿业权的设置还是对矿产资源开发的管理，都与矿产资源的储量直接相关，在矿业权人取得采矿权时，矿区范围内的资源储量应是基本查明，且是客观的。因此，必须建立严格的矿产资源储量管理制度，对矿产资源相关的地质资料、储量登记、资料的权益保护和查询服务等提供明确指引。新的《矿产资源法》中应设单章对矿产资源储量进行规定，明确资源储量对资源开发的法律地位及具体管控措施。
三是提高矿产资源规划的统筹引领作用。建议在新法中，明确矿产资源规划的法律地位，对矿产资源规划的体系和效力、编制与审批、实施、评估与修订做出全面规定。体系上，矿产资源规划应包含国家级、省级、地市级、县市级4个层级；效力上，矿产资源规划一经通过，即具有强制执行力；编制原则上，规划要对矿产资源的勘查、利用的规模与方向，勘查开采的结构布局和保护改善矿山环境形成有效指导；在内容上，规划应具有动态性，根据国家对资源的方针及资源开发和保护的实际情况进行适时调整。
四是明晰矿业权权能。新法应与《物权法》有效对接，更关注产权制度设计。应明确矿业权作为用益物权的权利属性和法律地位；明确矿业权的各种权利的配置方式、适用条件等；进一步理顺探矿权和采矿权之间的关系，尤其是社会投资主体通过勘查，探明资源储量后，应如何合理设置采矿权。
五是明确矿业权交易细则。新法应建立有效的矿业权交易制度，进一步优化探矿权和采矿权流转条件、程序；明确矿业权用益物权登记制度，理顺矿业权审批制度与物权登记制度的关系；明确矿业权抵押、出租、作价入股等规定。
六是系统化管理矿产资源勘查。目前我国矿产资源总量大、人均少，一般矿多、大宗战略性矿产少，贫矿多、小矿多、共伴生矿多，为促进资源的勘查，新法应对矿产资源勘查按照勘查类型、投资主体、勘查登记、勘查资料、勘查退出等进行系统梳理，明晰各关键环节的相关规定。
七是构建合理的矿产资源补偿制度。进一步加快矿产资源补偿费制度改革，在提高资源补偿费费率基础上，可根据储量管控原则，对矿产资源补偿费按扣除核定的合理采矿损失后的储量消耗量计征，而不是按采出矿石量或销售收入征收，既可以提高对计征额的科学确定，也有利于促进资源的采出率，促进资源的有效开采。同时建立矿产资源收益的合理分配机制，建议改变目前将矿产资源补偿费在中央和地方之间“五五分成”（少数民族地区“四六分成”）的分配原则，将矿产资源的所有权收益向地方倾斜，并明确资源补偿费的使用方向，侧重用于改善矿产资源所在地的人民群众由于矿产资源开发而受到影响的补偿，以及环境恢复治理。避免出现由于矿产资源开发对环境的破坏旧账未还、新账又增的局面。
八是建议在修订的《矿产资源法》或《土地管理法》中单设矿业用地一章，明确探矿权临时用地和采矿用地的取得方式和程序、矿业用地期限确定、不同期限矿业用地价款确定、矿用土地退出、矿用土地与相邻土地关系的处理以及矿业权转让之后土地使用权如何办理转让等制度。
九是加大矿山环境恢复治理力度。建议新法应明确设立矿山环境治理恢复（包括土地复垦）保证金制度。
十是进一步明确环境影响评价制度。建议在修订的《矿产资源法》中明确矿产资源勘查、开发的环境影响评估制度，明确评估单位、评估内容、评估要求等，并严格执行。
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