社科院：寻找稀土案的破局之路
自2010年年底G20召开以来,中国管制稀土出口这一议题一直是中国与欧美日等国之间重大的经贸争议焦点。中国限制稀土出口给国外稀土应用大国带来了强烈的危机感,这一行动不仅受到了欧美日等进口国的指责,而且正面临欧美日等国起诉至WTO争端解决机构的压力。
这是美欧日首次同时提出诉讼。对照历史经验,如果欧美日等国家和地区对中国稀土出口配额问题向WTO争端解决机制进行申诉,申诉的焦点主要集中在以下两个方面:第一,中国稀土材料出口限制的法律是否符合WTO规定:GATT第20条(g)项(即有关资源进出口限制的规定,即GATT不得妨碍成员方实施“与保护可用竭的自然资源有关的措施,且与限制国内生产或消费措施同时实施。”)；第二,中国出口关税是否符合例外情形。
第一个问题要援引GATT第20条(g)项的规定。从WTO争端解决实践角度来看,中国要成功援引该条款,必须证明以下三点:(1)限制措施所保护的对象必须是“可用竭的自然资源”。(2)采取的限制措施必须是与保护可用竭的自然资源有关的措施。(3)措施与限制国内生产或消费一同实施。显然,稀土是一种不可再生的自然资源,在开采过程中会被用竭。当前,中国为了满足外国稀土材料的需求而无节制开采,使资源和环境遭受严重破坏。因此,中国限制国内稀土生产和稀土出口,是基于国内环境保护以及非可再生资源保护因素的考虑。合乎第一项和第二项的规则。
按照WTO规则理解第三项规定,如果一国针对本国可用竭的资源实施对外贸易限制,而在国内却没有相应配套的限制措施,将被疑是变相的贸易保护措施,而非真正以保护资源为目的。因此,GATT20条(g)款要求此类措施与限制国内生产或消费一同实施。中国在国内稀土开采和消费方面尚未采取相应的限制措施,因此这一点可能成为中国在该场诉讼中的软肋。但是,从近几年显示数据可以看出,中国在限制出口的同时更多的是缩紧了国内的生产量。但从法律角度看来,我国需要向WTO证明采取了相应的国内限制生产或消费措施,为稀土出口配额措施的正当性作辩护。
第二个问题涉及稀土出口税。2001年签订的《中国入世议定书》的“附件6:实施出口税的产品”中共囊括84种产品,并有补充注释内容为“中国确认本附件中所含关税水平为最高水平,不得超过。中国进一步确认将不提高现行实施税率,但例外情况除外。如出现此类情况,中国将在提高实施关税前,与受影响的成员进行磋商,以期找到双方均可接受的解决办法。”其中,稀土(出口镝、铽是25%的关税,出口镧、铈、镨、钕是15%关税)并未出现在协定书的可实施出口税的产品中。至于特殊情况的例外,根据争端解决机制的实践经验,能够获得认可的特殊情况极其罕见。并且,即使符合,中国能够证明特殊情况的存在,附件6还规定了在采取提高出口关税之前,中国必须满足一些程序性要件,例如“与受影响的成员事先磋商”。而显然,中国并没有履行这些程序。WTO极其重视国家与国家之间的谈判沟通。因此,在缺乏合作、沟通的前提下,独自提高关税的办法无疑在现行WTO框架下是不具有正当性的。
虽然此次诉讼的焦点围绕在出口配额和出口关税上,但同时使我国稀土行业发展中的内部问题凸显。我国稀土行业发展中长期存在非法开采屡禁不止、冶炼分离产能扩张过快、生态环境破坏和资源浪费严重、高端应用研发滞后、出口秩序较为混乱等一系列问题。而政府旨在通过实施出口配额,加收出口赋税及费用等措施来整顿稀土市场持续十几年的混乱局面,不能在根本上扭转我国稀土开发以及出口产业的不利局面,这种方法也并非长久之策。我们必须对我国稀土产业所处的内外困局作全面分析,找出症结所在,从战略高度找到一条适合我国的破局之路。这一突破口就在于对内要加强监管力度、提高产业集中度、以出口结构优化和技术研发为着力点,推动我国稀土产业结构的优化整合；对外要积极展开双边磋商和谈判,缓解我国稀土国际贸易争端的压力,通过加强对国内稀土市场秩序的治理,体现WTO框架下的公平贸易原则,认真处理好国际国内两个市场平衡关系,既要适当维持对国际市场一定的稀土供应份额,又要力争保证国内稀土开采和应用技术可持续发展的要求。
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