稀土产业发展须有战略意识
对话人 苏文清 中国稀土学会第4届理事会副理事长
采访人 李莹
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焦点关注 稀土滥采、盗采现象屡禁不绝的原因
关键思路 稀土作为国家战略产业定位不清晰
记者:近年来，国家对稀土行业发展高度重视，陆续出台了一系列政策措施，但稀土滥采、盗采现象依然没有杜绝，环境污染问题依然十分严重，稀土问题的根源在哪里？
苏文清:事实上，国家对稀土的重视不是今年才开始，已经有过三四次对稀土密集出台措施的过程。稀土价格过低，国家采取措施，稀土价格回升，但是过不了多久，稀土的价格再次下跌，国家再次采取措施。为什么会出现这样的反复过程？主要原因在于我们采取的措施不对路，没有把思想上的重视转化为有针对性、治本的综合政策措施。
要弄清稀土的问题，首先要看稀土产业的定位。稀土产业虽是小产业，但对其他产业尤其是高新技术产业具有重要的影响，对提升我国国力、军力至关重要。因此，我国应该将稀土视为国家的战略产业。稀土涉及的问题，需要站在国家层面思考。
我认为，目前，我国稀土产业的发展，没有清晰的战略意识，缺乏有针对性的战略目标、战略重点和战略措施，在市场经济体制下更多地采用计划经济体制管理方法，是其问题屡治不愈的主要原因。
具体而言，稀土产业管理存在的主要问题表现在以下几方面:
首先，多部门管理，权责不明。国土资源部管理稀土资源采矿权；工业和信息化部对冶炼分离企业等下发指令性生产计划；稀土出口配额和出口关税等由商务部和国家税务总局确定；环境保护部决定稀土企业的污染物排放标准。多头分别管理最终导致政策、措施协调统一性差，多方之间的利益博弈、交流沟通和理解上的差异使总揽全局的、高效的规章政策难以出台。目前，缺乏一个部门对稀土产业总负责、总牵头，制定长远、系统的管理措施。
其次，许多政策是针对当时具体情况制定的。就事论事的多，缺乏长远统筹考虑。政策的连续性差，且违反政策的成本较低，以罚代管的现象普遍，缺乏区别于其他部门的管理条例。
第三，对稀土的勘查储备工作重视不够，尚未建立必要的储备制度。自1990年以来，国家对稀土的普查及勘探工作开展较少，致使稀土储量家底不清，对外公布的数据混乱，安排开采计划时心中无数。
第四，中央和地方角度不同，出发点和利益取向不同，很难形成一个有效的整体，地方管理不到位，执法不严格。多年来，稀土开采和冶炼分离企业的兴起带动了地方经济的发展，大大增加了地方财政收入。可是，国家出台的一系列政策例如划定稀土矿产国家规划区等，旨在收回资源开采权和监管权，同时希望将开采、生产、销售、应用研发等产业流程转移到经济实力雄厚的央企经营。地方政府与中央政府没有达成利益共识，当前的措施与法规忽视了地方利益。“上有政策、下有对策”，地方政府存在抵触情绪，监管并不积极。
第五，缺乏一整套促进稀土产业可持续发展的规划，尤其缺乏对稀土下游高新技术产业的扶持。目前，稀土原材料价格的暴涨增加了下游企业的生产成本，对下游应用企业造成极大伤害，中小企业纷纷停产或倒闭。而稀土的发展关键在于应用技术的进步，对稀土产业链下游的扶持至关重要。
第六，我国对稀土产业的调控主要采取的是行政性约束政策，一些企业炒作有限的出口配额，非法配额转让现象严重。同时，行政分配出口配额增大了有关部门的权力，从而增加了权力寻租的风险。
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焦点关注 稀土出口配额如何管制
关键思路 运用市场机制，采取市场手段，按照公平、公正与效率原则
记者:您刚刚提到，许多政策的出台是针对当时具体情况制定的，就事论事的多，在这一问题上，您认为应该做哪些改进？
苏文清:要使稀土管理摆脱部门和地区的局限性，把稀土发展上升到国家整体利益和战略高度，出台《稀土矿产资源管理条例》十分必要。为什么要把稀土产业管理上升到法律层面？我们有沉痛教训。以钨矿为例，由于过度开采、严重浪费，我国从钨矿富有国变成了贫钨国家，需要进口钨矿。如果不改变现状，我国也会出现稀土资源短缺的状况。同时，稀土矿产资源率先单独立法，也可以为更多战略性小矿种的资源保护探索一条新路。
记者:如何建立稀土资源储备制度？
苏文清:由于近20年过度开采，按照现在的开采速度，一些重要的稀土元素将全面紧缺乃至资源枯竭。所以，要对稀土资源进行必要的储备。一方面，禁止一些探明储量的矿山的开采，特别是南方的一些重稀土矿。因为一旦开采，盗采、私挖现象将难以杜绝。另一方面，可以在低价时收购各级初级产品储存起来。国外很早就建立了稀土的储备制度。美国关停了很多本国的稀土矿，低价购买中国的稀土资源。日本、韩国推行政府、企业两级储备政策，囤积中国稀土产品。我国出台并实施稀土资源储备政策已刻不容缓。
记者:稀土出口配额管制的方法对夺回国际定价权、保护国内稀土资源等确实起到了立竿见影的效果。但这种简单的以行政手段控制资源的方式增大了权力寻租的风险，并引起了发达国家以违法世贸组织规则为借口的国际诉讼。如何改变这种状况？
苏文清:我觉得，出口配额分配环节应是改革的重点。应运用市场机制，采取市场手段，按照公平、公正与效率原则予以解决，改变目前存在的“跑配额”、倒卖配额等影响行业秩序和容易滋生腐败行为的状况。配额确定后，根据目前执行的配额申报条件和申报程序公开接受报名，让符合条件的企业采取公开竞标的形式来竞争配额。通过竞标，最后报价高的企业获得配额。配额的底价与最后成交价之差，作为稀土产业专项资金，支持稀土产业结构调整和产业升级。
可以把出口配额的数量与稀土元素结构结合起来，细化出口配额产品分类。对我国稀土资源中自然配分较高、利用率不高的单一稀土，如镧等，扩大配额比例或取消配额限制。对稀土资源中自然含量少、需求多而市场紧缺的单一稀土，如镝等，减少配额数量或禁止出口。对高附加值稀土产品的出口也应扩大出口配额比例。
此外，发展稀土产业应有国际眼光。要有走出去的意识。从国际角度看，稀土是我国有优势的产业。面对国外的诉讼压力，我们不应只是解释防范，而应积极主动采取对策。要积极寻找其他国家矿产资源，主动参与其他国家稀土资源开发。一方面，可以发挥我国在稀土矿开采与分离提取方面的国际领先的技术优势；另一方面，可以减少国内稀土资源的消耗，为快速增长的稀土消费寻找新的资源市场。
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焦点关注 稀土资源的利益分配
关键思路 稀土资源应归中央管理，但要统筹考虑地方的需要
记者:如何调动地方政府管理稀土的积极性？
苏文清:老话讲，靠山吃山，靠水吃水。稀土资源与所在地有直接利益关系。一般来讲，有矿的地方经济普遍较为落后。让地方政府在经济发展的压力下，首先考虑国家利益、国家战略是件很困难的事。因此，稀土资源管理权不能下放到地方政府，仍然应当统一归中央管理。但国家要统筹考虑资源所在地的地方利益和地方人民群众的需要。可以将初级产品的冶炼、一部分中级产品的加工放在资源所在地，让地方有一定的税收，解决一部分就业。同时，资源税中的一部分也可以留在当地。用这笔钱建立稀土产业发展基金，专门用于促进稀土产业发展。让地方在落实中央政策的同时，获得一定的利益。
记者:今年4月1日起，我国统一调整稀土矿原矿资源税税额标准，税额提高10~20倍。您如何看待这一措施？
苏文清:长期以来，我国的稀土企业大多无偿取得采矿权，并且只交纳部分排污费。其资源和环境成本远远高于其交纳的费用，这笔企业应计而未计的资源和环境成本一直由全社会共同承担。我曾对稀土产业的成本和效益做过分析，如果稀土企业将资源和环境成本的一半计算入生产成本，他们肯定亏本。事实上，对于稀土这种特殊的资源，税费标准再高也不为过。
建议国家在提高征税标准的同时，拿出从稀土产业征收的资源税和排污费中的一部分，成立稀土产业发展基金，用来扶持稀土行业发展和生态环境修复。
记者:过去遗留的环境污染治理费用应如何筹措？
苏文清:我觉得，过去造成的污染的治理费用，应主要由国家买单，部分由地方和企业买单。应主要靠增量解决遗留的问题，部分由用存量来解决，也可以对新开采的稀土矿多征收一笔费用，用于解决过去的污染问题。还有，就是严格执法，不能边治理遗留污染边产生大量新的污染，形成恶性循环。
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焦点关注 稀土企业如何科学发展
关键思路 实施差异化和国际化战略
记者:2010年6月初，工业和信息化部和国家发改委已选定几家国有骨干企业对我国稀土资源进行整合。目前，包钢稀土基本控制了北方轻稀土，而五矿集团、中国铝业公司等实力雄厚的企业也将对南方稀土企业进一步整合。如何看待稀土行业的并购与整合？
苏文清:一提到稀土行业管理问题，很多人就会提到，要提高产业集中度，就要把稀土产业做大。过去成立南方稀土集团、北方稀土集团，现在由央企对稀土行业进行并购和整合，都是这一思路。对于稀土行业的并购，我认为，在矿产开采领域，企业一定要大、要少、要整合，严格行业准入，要有一整套的措施去规范他们。这有利于对稀土资源的保护，毕竟大企业实力强。运作规范，而且违法付出的代价也较小企业高很多。
但需要明确的是，稀土产业中，仅上游企业应该做大、进行垄断。稀土下游的中小企业应保护和扶持。我在包头国家稀土高新技术产业开发区任职期间，也想把稀土产业做大做强。我们从全国51位上升到了第23位，年财政收入从几千万元增加到超过10亿元。但是，稀土产业在经济总量和税收中所占的比重依然很小，贡献不大。这促使我对稀土产业在内的一些特征进行更为理性的认识。稀土产业是一个高科技依赖性的小产业，我们不能期望它像钢铁产业、铝业等其他材料产业或制造产业那样做很大，这是由稀土本身的功能和特征决定的。此外，稀土是17种元素，每个元素又有上千种产品。中科院1/3的科研人员的研究涉及稀土，一个企业也不可能做几千个产品。因此，如果主要拿经济总量等数量指标来衡量稀土产业发展水平到头来总量上不去，反而极为有可能影响对大量中小稀土企业的扶持，忽略对稀土产业发展有着重要或决定性影响的科研开发和未来人才培养的投入和支持。
记者:据了解，行业龙头企业包钢稀土在两次环保核查均未过关。如何保证企业严格履行其应尽的环境责任？
苏文清:对于大企业不履行环境责任的问题，应这样看待。从市场经济角度看，虽然现在越来越强调企业社会责任，但从根本上讲，企业都是逐利的。因此，政府对企业的监管非常重要。国家应明确谁污染、谁治理的原则，完善法律、经济等监管手段，严格执法、违法必究。
记者:从当前稀土价格上涨中受益的主要是稀土开采和冶炼等上游企业，而不是附加值高的下游企业。一面是稀土矿价格飞涨，上游企业利润率倍增；另一面是稀土应用企业成本提高、利润压缩，不得不减产或停产。这种产业链利润倒挂的现状带来了严重的负面影响。如何促进高附加值企业的发展？
苏文清:为什么我国稀土初级产品要大量出口？因为我国稀土研究应用水平落后，稀土原料无法充分应用。国外垄断大量先进的稀土应用技术，例如航天技术、军事技术等。原来我们讲稀土卖的是土价钱，现在稀土卖了高价，但我们只拿到了几亿美元，我们失去的是宝贵的资源。发达国家通过深加工，把大量产品以高价卖回国内，依然赚取巨额利润。因此，促进稀土产业链下游高新技术产业发展、提高稀土产业技术水平至关重要。
稀土产业特点决定了稀土产业链下游多为中小企业。应大力扶持和帮助稀土下游中小企业钻研稀土行业某一领域或某个产品的技术，使其集中力量把产品做深、做细，提高产品技术含量和质量。不求做大，要求做强，从而从整体上推动稀土产业科技水平。
推动稀土高新技术产业化，有一系列工作要做:制定稀土高新技术产业化发展规划；建立稀土高新技术产业基金；完善稀土高新技术进出口政策；推进官、产、学、研合作；在资金、税收等方面扶持稀土高新技术产业；制定促进稀土高新技术产业化的风险投资政策；引进和培养稀土高新技术人才；培育稀土高新技术产业市场；实行稀土高新技术产品优先采购等。
总之，要改变生产稀土深加工产品的企业盈利能力低于生产初级稀土产品企业的状况。不能使大量中小稀土深加工企业快速发展的稀土政策，是失败的政策。
记者:从企业自身来看，稀土企业应走怎样的发展之路？
苏文清:发展稀土产业要发挥政府和企业两个主体的作用。作为市场主体的稀土企业应主要从差异化战略和国际化战略出发。
第一，稀土领域产品太多，一个企业根本不可能做好所有产品。因此企业要追求差异化，集中力量把一个或几个产品做好，把一个领域做深，在行业中拥有核心竞争力。
第二，我国资源有优势，技术没有优势。因此，稀土企业要走出去，实施国际化战略，可与国外合作者建立战略联盟，或并购国外企业。与国外合作者建立战略联盟关系，可以获得生产和行销的规模优势，弥补我国企业专业技术的不足，有利于企业尽快进入国际市场。并购或引进国外企业时应选择产品具有领先技术的稀土产业链下游企业，以实现双方优势互补的目标。
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