美国签署海洋法公约心态纠结 凸显国内各派矛盾
23日，美国国务卿希拉里(左二)、国防部长帕内塔(左三)、参谋长联席会议主席邓普西(左一)参加参议院外交关系委员会就《联合国海洋法公约》问题举行的听证会，力促公约通过。
《联合国海洋法公约》是由联合国主持制定、全面规范世界海洋活动的一项国际条约。30年来，相继有160多个国家签署了该公约，美国是唯一徘徊在公约门外的工业化国家。日前，奥巴马政府派出“豪华阵容”出席参议院听证会，发起推动公约通过的新一轮努力。但分析人士认为，在利益优先和党派之争的背景下，美国对公约的纠结心态仍难终结
“豪华”听证会
5月23日，参议院外交关系委员会(以下简称参议院外委会)就《联合国海洋法公约》问题举行听证会。奥巴马政府派出国务卿希拉里·克林顿、国防部长帕内塔和参谋长联席会议(以下简称参联会)主席邓普西三员干将，以豪华阵容发起推动公约通过的努力。
参议院外委会主席克里表示，他个人非常支持海洋法公约。克里说：“当前是尽快批准这一公约的紧要关头，这将会保护美国的经济利益和战略安全利益。”
克里认为，美国过去30年实际上非常依赖该公约条款，但迄今美国只能充当局外人，而且不能制定海洋事务的相关规则。因此，如果不加入《联合国海洋法公约》，美国就无法受到公约条款的保护，也无法享有其中的关键利益。
《联合国海洋法公约》能给美国带来何种关键利益？国务卿希拉里·克林顿对此作了详细阐述。
希拉里表示，与过去5到20年相比，现在美国加入《联合国海洋法公约》显得更为“紧迫”，没有哪个国家能比美国从该公约中获得更多的好处。
首先，美国的石油和天然气公司难以利用公约规定扩展美国的大陆架。如果美国加入公约并获得200海里的延伸大陆架，新增的海域面积将比1.5个得克萨斯州还要大。
其次，加入公约有利于美国推广深海开采，以获得包括稀土在内的稀缺资源。克林顿表示，中国和俄罗斯都已开始在深海开采金属矿产和稀土资源，美国若想管理好自己未来的能源和稀土供应，就必须加入公约。
第三，加入公约将为美国开发北极地区提供机遇，特别是在渔业、油气资源开发、海洋运输和旅游方面。
第四，美国需要加入公约参与海洋事务相关规则的制定，包括在深海开发方面的规则。
海权大国的“利器”
希拉里·克林顿指出，加入《联合国海洋法公约》将给美国带来几千亿美元的经济利益。支持者认为，这在美国努力提振出口以复苏经济的时刻，显得尤其重要。
在经济利益之外，国防部长帕内塔则从战略和安全角度，剖析了美国加入公约带来的好处。
帕内塔说，美国是当今世界上最强大的军事大国，拥有最长的海岸线和最大的大陆延伸架，加入公约可以“使美国更好地保护自身利益和主张”。而他同国务卿希拉里·克林顿和参联会主席邓普西一同出席听证会，就足以说明《联合国海洋法公约》对美国外交和军事领导力以及加强美国全球领导地位的“绝对重要性”。
帕内塔认为，通过加入《联合国海洋法公约》，美国可以确保自身权利不会因为“他国的过度主张或错误解读”而受到削弱，同时还能获得“支持和促使和平解决海洋争端的实力和权力”。此外，加入公约还有利于美国军事和商业船只的自由航行以及保障海底通讯光缆的安全等。
近年来，国际格局的深刻变化引发美国战略界的强烈反应，如何应对新兴大国的崛起成为美国的主要战略挑战。美国不少战略专家和学者认为，为了保持在全球的领导地位，美国必须强化在优势领域的存在和影响，而海权问题首当其冲。
帕内塔对此毫不隐晦。他在听证会上说，五角大楼今年推出一项新的国防战略，将把西太平洋至印度洋和中东的弧形地带列为重要的战略区域。美国近年在此区域不断加大投入，已使这一“两洋战略”初露峥嵘。
帕内塔强调，如果美国不加入《联合国海洋法公约》，就“无法要求其他国家按照国际规则行事”，特别是在南海争端和霍尔木兹海峡的航海安全方面，其话锋直指中国和伊朗。
难以摆脱的纠结
美国曾经签署了《联合国海洋法公约》，但里根就任总统时决定不将公约提交国会批准，原因是担心其中的采矿条款对美国不利。从老布什、克林顿到小布什，美国历届政府都曾力促国会批准该项公约，结果都未能成功。公约也就一直在美国参议院“悬置”。
保守势力的反对成为公约获得通过的最大阻力。“对美国来说，通过公约既没有必要，也不存在紧迫性。同时，美国也根本无法从通过公约中获得任何好处，”传统基金会亚洲项目主任洛曼在接受本报记者采访时说。
洛曼表示，一方面，美国不存在突出的海洋争端问题，未加入公约并没有影响到美国开采近海油气资源的权利。另一方面，美国强调的“航行自由”已成为一种国际惯例，美国在此方面的权益有充足保障。
“总之，未加入公约对美国在海洋事务方面的权利没有任何影响。相反，如果美国加入公约，可能还会受到一些规则的限制，譬如与中国在专属经济区内的航行自由的分歧而产生的问题等。”洛曼对本报记者说。
在听证会上，共和党参议员詹姆斯·英霍夫也说：“如果加入公约，美国将被迫把在自身延伸大陆架生产的石油和天然气的几十亿美元的使用费转交给联合国国际海底管理局，重新分配给发展中国家。这将是历史上第一次由某个国际组织，也就是联合国，拥有对美国的征税权。”
《联合国海洋法公约》在参议院通过必须获得三分之二票数支持。洛曼认为，民主党目前只保有53席，还需要获得额外的14张支持票，难度非常之大。公约在参议院的前景无非两种：一是民主党在获得足够支持的基础上推动表决并使公约获得通过；二是继续任其在国会悬置。
尽管国务卿希拉里·克林顿敦促国会在今年年底之前批准公约，但参议院外委会主席克里的声明则让人感到渺茫。克里表示：“我希望让这项公约远离大选政治的喧嚣。考虑到这一点，我宣布参议院不打算在11月的总统大选之前将公约付诸表决。”
值得回味的是，帕内塔在听证会上多次强调，美国之所以强大就在于“一直遵守国际规则”，但美国在《联合国海洋法公约》问题上的纠结心态，则反映出美国自相矛盾的尴尬，而这种尴尬一时仍将难以消除
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