中国调整稀土政策，全球客户四处寻求新供应商
“稀土”是元素周期表上的一组元素，对很多高科技行业至关重要，也是中国储量相对丰富的自然资源之一。由于中国的稀土出口量占全球供应量的97%，因此北京方面在2010年9月突然宣布加强稀土出口控制的决定，令很多贸易伙伴、特别是日本陷入困境。
北京方面坚称，此举意在保护环境，保证资源的可持续利用。绝大多数稀土消费国都严重依赖中国提供这17种矿物元素或合金，用于生产混合动力汽车、风力涡轮机、导弹以及iPad等高科技产品。日本作为这些材料的最大消费国，一般不愿与这个邻国和最大的贸易伙伴正面对抗。但日本国内的生产商却感到相当绝望。因此，当美欧在今年春天决定就中国稀土政策向世贸组织提起诉讼时，东京方面也迫不及待地加入了进来。
在向世贸组织的控诉中，各方指责中国操纵稀土价格，在国内维持低价，而出口时却提高价格，从而迫使国外企业将业务转移到中国。“我们希望我们的公司能够在美国生产这些产品，”美国总统奥巴马在白宫提到此案时这样说道。“但要这样做，美国制造商就需要从中国获得稀土原材料。”
专家表示，中国目前面临的风险就是稀土大客户纷纷转向别处寻求供应源。2010年，中国突然停止稀土出口运输长达数月之久。2011年的稀土出口价格又处于漩涡之中。这些原因促使美国、澳大利亚和其他国家不得不增加本土的稀土产量，甚至恢复了中断多年的稀土生产(中国曾经是无可匹敌的低价供应商)。“很难讲中国从这一次的经验(世贸组织的稀土诉讼案)中学到了什么。”智库机构进步经济项目部(ProgressiveEconomy)主任爱德华 格雷瑟(Edward Gresser)这样说道。该机构隶属于华盛顿全球公共事业基金会(GlobalWorks Foundation)。格雷瑟曾任美国前任贸易代表查伦 巴尔舍夫斯基(Charlene Barshefsky)的顾问。他说：“中国的自然资源本身来讲非常脆弱。他们用来针对其他人的武器(自然资源禁运)也可以被其他人反过来用来针对他们。”
不公正的负担？
中国对世贸组织的诉讼案回应称，其政策是保护稀土矿开采和加工行业健康发展的必要措施，也是为了维护本国战略利益。商务部表示，中国已经为世贸组织的诉讼案作好了应诉准备，并坚称北京方面的目的只是为了保护中国的自然资源与环境，而不是引起贸易混乱。外交部发言人刘为民说：“尽管承受着巨大的环境压力，中国依然在努力保持一定的出口量。”
换而言之，中国是在主张自己在稀土供应方面承受了不公正的沉重负担。中国稀土储量占全球的50%，但却提供了97%的原材料。3月26日，中国农业银行首席经济学家向松祚在由中国国际广播电台举办的一场广播辩论节目中坚称，美国和其他稀土消耗大国并没有敦促其他国家供应更多稀土，这是“不公平的”。他把这个问题与军事战略联系在一起。“很多中国人抱怨说，稀土是制造高科技军事武器的关键原料，从而达到限制中国、减少来自中国‘威胁’的目的。为了开采稀土，对环境造成了非常有害的影响，工作条件也很恶劣。中国只有加强对稀土出口的限制才是公平之举。” 向松祚说道。“美国、欧盟和日本的抱怨毫无理由。”
尽管稀土名为“稀”土，但实际上它们的供应量却并不稀少。根据美国地质调查局的《2012年矿物情况小结》，中国的稀土储备量为世界之最，约为5500万吨；其次是美国，1300万吨；独联体国家(前苏联)，总共1900万吨；印度，310万吨；以及澳大利亚，160万吨。中国2011年的稀土产量为13万吨。当年全球总产量为13.358万吨。最受关注的是镝的供应情况。这种元素被用作制造混合动力汽车的磁体材料以及电脑的磁力驱动器。中国是主要的镝生产国。
格雷瑟说，根据美国地质调查局的数据，专家的观点是这些原材料并不短缺，已知储备足以开采数百年。这些材料重新利用起来也相对比较容易，是对储备的进一步补充。除此之外，并非所有中国专家都认为目前的情况是对中国战略利益的一种威胁。对外经济贸易大学的经济学副教授龚炯表示，北京方面不仅限制出口，也限制消费。他说：“我们可能会败诉。因为我们的理由是以自然资源(例如稀土)和环境保护为依据的。但这不能证明收紧出口配额就是合理的。国内用户和出口之间应该并无差别。”
哈佛大学肯尼迪学院ASH民主治理与创新中心高级研究员威廉 奥弗霍尔特(William Overholt)指出，事实上，中国目前处境尴尬(如果可以这样说的话)的直接原因是其早前企图排挤其他稀土出产国的政策。中国直到20世纪80年代才开始开采稀土矿。截至20世纪90年代中期，其稀土产量已经超过美国。这缘于其低廉的劳动力成本和宽松的环境法规。稀土矿往往与放射性元素混杂在一起，因此加工过程中会产生低浓度的放射性废物。此外还会引发很多与采矿和冶炼相关的环境问题。奥弗霍尔特说：“中国之所以能够提供97%的稀土供应量，是因为他们把价格压到很低，以至于其他人纷纷破产。然后，他们又大幅提高了价格。这种操纵令其他需要这些矿产品的人无所适从。”
“中国表里不一”
印第安纳大学中国政治与商业研究中心主任斯科特 肯尼迪(Scott Kennedy)指出，虽然中国近期限制出口的影响很明显，但北京方面是否有能力对稀土矿开采和生产实施管控，还是未知数。在中国的很多行业确实存在这种情况：地方政府和相互抱团的利益团体经常曲解中央政府协调政策和实施控制的工作，甚至令这一努力付之东流。一份研究报告以“中国表里不一道路坎坷”为题，指出“中国公司(China Inc.)可以解释为‘中国表里不如一公司’(China Incoherent)。中国目前把持着全球稀土矿的开采，但内部分歧意味着北京并没有能力利用好这一优势。”这份报告是肯尼迪为北京的一家研究公司GK Dragonomics撰写的。地质专业毕业的中国总理温家宝在制定稀土政策上起到了关键作用。但工作层面的职责却分别落在了四家政府机构肩上：国土资源部、国家发改委、商务部以及工信部。
但是无论如何，北京方面现在更容易针对绝大部分出口实施统一的政策。因为就在不久前，一家包含了四大主要稀土生产商的行业协会建立，总共控制着稀土产量的60%。奥弗霍尔特说：“为了执行世贸组织的判决，重要的是如果中央政府希望与四个部门以及主要的稀土生产商协调，显然它是可以这样做的。”尽管目前将私营矿产商、加工商以及贸易商纳入控制之下还有难度，但如果中央政府将稀土作为一项优先工作，“地方政府也不会不配合他们。” 奥弗霍尔特说道。
中国已经开始减少稀土出口配额，从而获得对这个行业的控制权。2010年7月，中国突然发出通知，将当年下半年的出口配额减少至7,976吨，比去年同期减少72%。结果，2010年的总出口配额仅为30,258吨，比2009年的50,145吨减少40%。2011年12月，中国宣布2012年的出口配额定在31,130吨。在国际压力之下，这一数额比2011年的30,184吨略有提高。
针对日本的武器
对于中国是否会将控制稀土作为一件外交武器，专家的意见有所分歧。但是在2010年，中国确实对日本采取了这种手段。当年9月，中国突然在没有提前通知日本、美国或者欧盟的情况下中止了稀土出口。很多观察家猜测，中国禁止向日本出口稀土一事尽管官方从未正式承认，但却是一起外交事件所导致的后果。在中国东海的争议岛屿附近，一艘中国渔船遭日本巡逻艇冲撞。中国对美国和欧盟的禁运持续了10天，但对日本的禁运则持续了两个多月。这一信息由中国商务部长陈德铭几经辗转才得以传达。他证实政府没有向对日稀土运输实施任何限制措施，但他表示中国公司很可能因为对日本抱有情绪而这样做。
去年11月，《纽约时报》报告称，中国监管机构召集国内稀土公司领导在北京秘密开会，传达中国政府即将停止所有对日本的稀土运输。《纽约时报》援引一位了解会议详情人士的话报道称，任何公司如果企图通过增加向第三国的出口量来作为绕过禁运的一种手段，则将失去出口牌照。这位人士坚持隐去姓名，以避免触怒中国官员。
中国随后收紧了对稀土产业的控制，自2011年6月起提高了出口价格，并宣布了一项重大的行业合并计划。于是，2011年8月的铈价格攀升至150美元/公斤。不过目前其售价约为30美元/公斤。
目前还不清楚中国政府官员如何评价以这种方式针对日本，以及如何评价日本的反应。格雷瑟指出：“但是当一个国家感到自己有了权力的时候，就很容易在关系紧张的时期利用这种权力。如果不这样做反而令人惊讶。”日本拓殖大学商务研究生院教授Konosuke Takegami预计，如果双边关系因为领土或其他争端再度恶化，中国很可能再次利用这种战略。他说：“中国可能在正常时期对日本采取软立场，但是一旦感到自己有必要这么做，则可能(在稀土方面)采取非常强硬的手段。”
世贸组织诉讼案
不可避免的，中国的做法给很多主要稀土消费国施加了巨大压力。他们或者要找到替代供应商，或者要将业务移到中国。Hitachi Metals公司是一家大型磁铁制造商。他们正在考虑将钕磁铁生产业务转移到中国和美国。在美国，一些矿产公司在经过10年的中断后正在筹备重新开始稀土生产。日本主要的稀土合金制造商Showa Denko KK去年宣布，将把中国合资公司的产量提高50%，达到每年3,000吨。据称此举激怒了日本商贸部。Shin-Etsu Chemical公司也在1月表示，将在越南建立一家稀土回收厂，而不是对国内工厂进行升级。
谁能赢得世贸组织的诉讼案？三原告之所以等到最近才提起诉讼，是因为他们一直在观察另一起针对中国的原材料诉讼案的结果。1月份，世贸组织专家组针对中国限制钢材和化工品原材料出口一案判决中国败诉。该决定很可能给美欧提供了赢得稀土诉讼案胜利的依据。在较早期的判决中，世贸组织专家组认定中国的原材料出口税和出口配额违反了全球贸易规则，必须更改。欧盟和墨西哥在这一项于2009年提起的诉讼案中加入了美国的阵营，宣称中国的多项原材料出口政策，比如铝、镁、锰、碳化硅、硅和锌，都令中国企业享受到不公平的优势，因为它们在国内市场的售价很低，而出口价格则要高得多。清华大学经济管理学院副教授帕特里克 霍瓦内茨(Patrick Chovanec)说：“他们此前也曾针对其他原材料提起请求，并希望看到结果如何。当案件经过层层上诉、最终得到明确判决的时候，他们感到有了先例可循。”
霍瓦内茨相信，美国贸易官员很可能希望打一个提前量，以便观察中国对世贸组织的前一个判决作何反应，以及是否会影响中国的稀土政策。但是，由于没有迹象显示判决造成了任何影响，美国贸易代表办公室就决定继续起诉。“赢得了原材料诉讼案，现在就有了法律先例，为美国贸易代表办公室的人判断他们是否能够赢得稀土案奠定了一定基础。”格雷瑟说道。“如果你就如此重要的问题提起诉讼，但又没有法律先例，就不得不小心了。如果你输了，这就会变成法律先例，以后的同类诉讼想赢就很难。”
在世贸组织掂量本案是非曲直的同时，争端已然改变了稀土行业的面貌。美国、澳大利亚和其他一些国家已经重新开始生产稀土，或者提高了稀土产量。而一些主要的进口国，比如日本，则开始对供应链实施多样化调整。科罗拉多州的Molycorp公司预测，截至三季度末，稀土的产量就能达到第一阶段19,050吨的年产量。第二阶段的计划是在2013年之前将产量再提升20,000吨。澳大利亚Lynas公司则预计在2012年年底之前收获自己的首批稀土，产量初步达到每年11,000吨。
美国能源部在一份名为“重点原材料战略”的报告中预测，未来所有新增稀土矿的产量加在一起，全球稀土年产量将在2015年之前达到20万吨，高于目前的13.358万吨。美国、澳大利亚、越南、印度、俄罗斯、哈萨克斯坦以及南非都有进一步扩大生产的潜力。由于供应纷争出现于2010年，日本对中国的稀土依赖程度已经从90%以上减少至80%，主要是通过供应地多样化的手段，包括马来西亚、印度和蒙古。
即便是在向世贸组织提起诉讼的同时，绝大多数国家仍会继续寻求中国的替代者。而这并不仅仅是因为中国的出口政策可能在今后制造麻烦。市场动态很可能进一步蚕食中国的“准独裁”地位。“中国可能会凭借价格占据主导地位，但是一旦可靠性成了问题，人们便会寻求其他供应源，即便这样的代价要更大。这种寻找一直在进行，已经有一年多之久了。一些锡矿正在加入进来。” 霍瓦内茨说道。“向世贸组织提交申请能否改变这些情况？其效果并不会好于市场动态。市场动态已经发生改变了。”
且不论其他原因，中国在获取自然资源方面比美国还要不堪一击。中国是世界上最大的原油、铁矿石以及其他自然资源进口国之一，格雷瑟指出。最好的情形是，就世贸组织诉讼案的咨询有助于中国和贸易伙伴在一定程度上缓和针对稀土资源及其利用技术问题的紧张关系。较不乐观的情形可能是在这样或那样资源上的摩擦升级。这是所有当事方都不乐于看到的结果。格雷瑟说：“归根结底，中国的自然资源禁运确实是一步险棋，很大程度上在于它对能源的需求实在是太大了。”
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