王江雨：WTO裁决打响原材料法律战
7月5日，世界贸易组织(WTO)法律专家组裁定中国限制九种工业原材料出口的做法违反WTO规则。中国之所以在初审中未占优势是因为WTO规则中存在着一个针对中国的“陷阱”
7月5日，世界贸易组织(WTO)法律专家组裁定中国限制九种工业原材料出口的做法违反WTO规则，涉及到铝土、焦炭、萤石、镁、锰等的出口。专家组是世贸组织的“一审法庭”，按规定中国政府还可以上诉到世贸组织的“上诉机构”，后者一旦作出判决，即为所谓的“终审判决”，作为世贸成员国的中国有义务取消对上述原材料的出口限制，否则就可能招致起诉国家的报复性制裁。
以现在的情况看来，中国在上诉机构二审程序中“翻案”的可能性不容乐观。尤为严峻的是，西方国家意图以此案确立先例，再对中国的稀土出口政策发起法律进攻。事实上，在专家组报告公布之后，欧、美、日均表示将利用这一裁决来应对中国的稀土出口管制。
此案中，中国之所以在初审中未占优势是因为WTO规则中存在着一个针对中国的“陷阱”。传统的国际贸易规则着重关注进口措施，旨在从国际法的角度禁止或者限制各国对来自他国的货物和服务设置进口贸易壁垒。对大多数成员国来说，WTO的出口限制规则仅限于“关税与贸易总协定”(关贸总协定，简称GATT,现为WTO的一部分)第11条第1款关于数量限制的一般规定，而该条并不禁止各国以关税的形式进行出口限制。换言之，如果要对一个国家的出口限制措施进行法律诉讼，原告方一般在WTO法律内很难找到强有力的法律依据。
然而，中国的情况是个例外。由于以美国为代表的西方国家漫天要价，再加上中国政府对当时国际国内政治经济情况的通盘考虑，中国个别接受了若干超出一般成员国义务水平的条款，即所谓的“WTO-plus”(超WTO)条款。在出口管制方面，单单对中国方面设定了一个明确的禁止出口限制条款，即中国加入世贸议定书的第11条，尤其是其中第3款规定“中国应取消适用于出口产品的全部税费，除非本议定书附件6中有明确规定或按照GATT1994第8条的规定适用。”
这种超WTO的禁止出口限制条款埋藏着一个重大陷阱。WTO法律体系的一个基本精神就是既有原则又有例外，如果成员国能够证明本国违反WTO一般原则的贸易壁垒措施符合某一项例外的规定，即可免除追责。依常识而论，任何成员国都可以就其贸易限制措施引用WTO(包括GATT)的例外规则，这也是中国在原材料限制出口案中试图做的。在本案中，中国也确实试图引用GATT第20条“一般性例外”(b)款关于保护人类和动植物健康的例外规定和(g)款关于保护不可再生自然资源的例外规定。
如很多学者的通常理解一样，中方以为，在所有针对中国的WTO官司中，中国都有权引用GATT的相关例外措施。然而，本案中作为申诉方的美国、欧盟和墨西哥主张，对于中国入世协议第11条的违反，中国无权引用GATT的例外规定。在对中国入世议定书作了文义分析之后，专家组支持申诉方的观点，称第11条第3款不加任何条件地规定中国应取消对出口产品施加的税费，说明GATT的例外规则不适用于该条，所以中国只能无条件地取消一切对出口产品的限制(除非该产品列在入世议定书的附件6或者符合GATT第8条“进出口规费和手续”的规定)，而不能引用GATT相关例外条款关于健康、环保或保护自然资源的规定。
专家组用中国入世议定书第5条第1款为例，说明在何种情况下违反议定书的贸易措施可以引用GATT例外条款，因为该款一开头就说“在不损害中国以与符合《WTO协定》的方式监管贸易的权力的情况下”(“Without prejudice to China’s right to regulate trade in a manner consistent with the WTO Agreement”)，这说明GATT通过《WTO协议》结合进了第5条第1款，从而可以让中国借助GATT的例外条款来为其违反第5条1款的行为辩护。但鉴于第11条并没有此类限定句，说明该条与GATT无关。
毋庸置疑，专家组的这种分析和结论实质上剥夺了中国在承担义务的基础上利用WTO的某些例外规则进行自我保护的能力，对中国来说形成一种权利和义务极不对等的局面，并且因为唯独中国受到此类限制，这又在WTO法律体系内形成了对中国的歧视。中国在入世议定书和工作组报告中承担的超WTO义务甚多，如果此案作为先例一经确立，这些义务将变成没有任何“保护措施”的单方面硬性义务，将置中国于很不利的地位。我们可以预见，一旦此案败诉，中国在以后或将被诉的稀土案等类似案件中将更难以“翻身”。
不管此案最后输赢，它目前都能给我们参与国际经济规则的制定提供几点非常有益的启示。第一，要具有战略性和长远性的眼光。美国在与中国进行入世谈判时，尽管当时对出口的限制还远不是一个引起人们广泛注意的现象，美国对重要自然资源的未来全球市场格局已经有了战略性的关注，因此成功地在中国入世议定书中加入了禁止出口限制的条款，并且采取了义务最严格的“负面清单”的方式，几乎全面剥夺了中国以传统方式实施出口限制的能力。反观中国，在允许列入保护产品的附件6里，居然没有纳入重要的战略资源稀土。在这一问题上美国所展现出来的长远眼光以及战略规划能力和实行能力，非常值得中国学习。
第二，要有效参与国际经济规则的制定和争夺话语权，熟悉现有的国际规则至关重要。
从某种意义上讲，原材料出口限制案已经吹响了国际经济领域“原材料法律战”的号角，而目前看来，中国在这场冲突中尚处于不利的位置，必须超越传统的手段，寻求创新性措施来保护自己在国际经济秩序中的正当权益。而当务之急，是建立能够大力培养和充分动员精通国际规则和外语方面人才的人力资源体系。
(作者系新加坡国立大学法学院副教授)
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