中央提加强改革“顶层设计”的台前幕后
编者按：“顶层设计”，是系统工程的专有名词。在2011年中央经济工作会议上，明确提出了加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破。那么，什 么是改革的顶层设计？为什么在第十二个五年规划之初提出这一概念？顶层设计包含哪些内容？如何实现加强改革顶层设计的目标、需要走哪些步骤？本报今日推出 特别专题策划，帮助广大读者解读这些疑问。
改革“顶层设计”的内涵是什么？
近日，参与《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(下称《建议》) 中共中央财经领导小组办公室副主任接受了《新世纪》周刊记者采访。就建议起草的有关情况以及他对相关问题的理解作了阐述。
刘鹤，58岁，中共中央财经领导小组办公室副主任。他是《建议》的主要执笔人之一。因工作关系，参与过从“八五”“九五”“十五”“十一五”四个五年计划的筹备工作，对国家制定长期规划的工作可谓知之甚深。刘鹤本人是经济学家，是“中国经济五十人论坛”的发起人。
问：在谈到推进各方面改革时，《建议》用了“重视改革顶层设计和总体规划”这个表述，这个新词有何意义？另外，说到改革的优先顺序，汇率、费改税和资源税、资源产品价格改革，等等，会有一个什么样的顺序？
刘鹤：“顶层设计”指的是主体结构和主要模式。有了这个设计之后，才 谈得上其他。提出这个问题，最主要的原因就是中国改革30多年，现在到了一个新阶段。我们积累了丰富的经验，在过去的发展模式不可持续和面临各种各样新的 重大改革议题条件下，转变经济发展方式，就要经济、社会、政治体制改革稳步协调推进，在这种情况下，必须有一个顶层设计，包括主要目标以及先后顺序。具体 的顺序是一个复杂的问题，需要根据实际情况做出安排。
问：资源性产品和要素价格改革，《建议》列得较细。这些年，改革呼吁不断，但一直是走走停停，可能与政府权力较大，又担心通胀影响增长有关。这次的决心如何，会不会在考虑实施的时候又因担心波动而停顿？
刘鹤：最近油价调整了，资源税也在一些地方试验，我们会从实际出发加 快推进改革。以什么机制调整价格，存在很多技术性环节的问题。我想指出，对“供求决定价格”的理解需要深化。最近，我与美国同行讨论时了解到，同样是电 价，同样说供求，我们和美国人的理解是不一样。美国涉及公共产品价格的决定需要通过模型(model)精细测算，通过听证，然后再到州政府批准。消费者、 生产者收益或损失算得非常细，不是我们理解的那么简单。现实往往与微观经济学理论不一样。理论是静态的，没有限定具体利益关系。这种经济体只存在于虚拟的 孤岛，在现代社会中不存在。逐步理顺资源产品价格关系，完善重要商品、服务、要素价格形成机制，关系国计民生，需要非常科学和审慎。
问：我们注意到，对汇率改革，《建议》中加了一个定语，“以市场供求为基础的”有管理的浮动汇率制度。这确认了今年6月以来的汇改。
刘鹤：这个表述已有共识，就是渐进式改革。我们希望国际社会能理解几个基本问题：首先，美国失业不是中国汇率造成的，因为美国现在的失业主要在建筑业，而不是制造业，失业群体缺乏市场技能，他们的失业与人民币汇率无关。
另外，“十二五”期间，中国有自己的改革议程，既包括汇改，也包括资源税、要素价格形成机制的改革和工资调整，这有一个顺序问题。逼迫人民币迅速大幅升值的想法是对中国情况不了解。最后，我们反对“汇率战”，希望通过合作实现共赢。
问：在对外开放方面，过去的重点在于对外出口及吸引投资，现在是对外出口和进口并重，引资和“走出去”并重，是不是意味着对外经贸政策的转变？
刘鹤：与其说是政策改变，不如说是环境和条件变化。中国现在已经成为第一出口国，我们不希望贸易顺差过大。从出口来说，主要是改善品种、提高质量、调整结构。
这次《建议》有非常重要的一句话：发挥进口对宏观经济平衡和结构调整的重要作用，促进贸易收支基本平衡。与改革开放初期追求顺差和出口创汇相比，现在有非常重大的变化。金融危机发生后，投资银行家们议论的首要问题是新兴市场经济体。在此过程中，引资政策必须与时俱进。
改革顶层设计 触及重重积弊
年终，世人关注焦点的中央经济工作会议落幕。今年的会议因为事关“十二五”开局之年的定调，更倍受瞩目。作为中国级别最高、也最权威的经济风向标，中央经济工作会议对中国经济的研判，直接影响着明年甚至今后五年的宏观经济政策和经济工作重点。
然而，让人耳目一新的是，会议关注的焦点远不止是经济之一域，更以较大篇幅纵论“改革的顶层设计”。
会议这样研判当前复杂的经济形势所存在的“突出矛盾和问题”：宏观经 济平稳运行面临复杂形势，粮食稳定增产和农民持续增收基础不牢固，经济结构调整压力加大，资源环境约束强化，改善民生和维护社会稳定任务艰巨。我国经济社 会发展中的短期问题和长期问题交织，结构性问题和体制性问题并存，国内问题和国际问题互联……
环境约束也好，经济结构压力也好，民生与社会稳定也好，重重矛盾，归 结到一个症结，就是诸多重要领域的改革虽呼之欲出多年却始终没有到位，导致最广大的农民以及城市草根阶层未能充分分享30年累积的改革成果。而眼下，飞速 上涨的CPI，仰之弥高的物价，又在渐次消解着百姓手头握有的经济收益。
中国经济改革成就空前辉煌，给中华民族的伟大复兴奠定了深厚的物质基础，这已经得到世界上的公认。接下来的重大课题是让人民群众得到更多实惠，充分享受经济发展的丰硕果实，小心翼翼地护住百姓钱袋，不能在人民币外升内贬的矛盾趋势中，坐视人民财富的不断缩水。
我们欣喜地看到，中央经济工作会议在为明年的宏观经济定调“积极稳 健，审慎灵活”之后，更在多处用坚定的笔触表述对民生的关切和具体操作措施，以落实调结构、控通胀的目标。比如，在要求政府财政“压缩一般性支出”，厉行 节约的同时，要求信贷资金更多投向实体经济特别是“三农”和中小企业；突出强调改革欠帐最多的“三农”问题，“在强农惠农的思想认识只能增强不能削弱，强 农惠农的政策力度只能加大不能减小”；在调整优化需求结构时，则反复强调居民“消费”——“增强消费拉动力，重点提升居民消费能力、改善居民消费条件、培 育新的消费热点”；更在完善基本公共服务，创新社会管理机制时醒目地提出，“十二五”开局之年，要“在改善民生上要扎扎实实办几件实事”。
会议还明确表示，要“加大改革攻坚力度，推动经济发展方式转变。必须 以更大决心和勇气全面推进各领域改革”。并继续沿用党的十七届五中全会以及“十二五”规划中引人注目的最新表述，“要加强改革顶层设计，在重点领域和关键 环节取得突破。要研究制定收入分配改革方案，努力扭转收入差距扩大趋势。”
将深化改革冠以语出系统工程专有名词的“顶层设计”，标志着中央决策 层对改革走向全面深化与协调配套的系统性的决心与勇气。30多年来，经济改革一骑绝尘，让一部分人先富起来，而眼下盘根错节的社会矛盾，特别是民怨极大的 腐败问题、社会公平正义与收入差距问题，都必须倚靠更广阔领域的、全面配套的社会改革来消弥，甚至这一领域的改革或将成为改革的主体性工程，使中国国民的 共同富裕成为现实目标。
中央经济工作会议用如此众多的笔墨力促改革，并涉及众多经济以外的改革领域，是一个令人欣喜的信号。改革的顶层设计，正在一步步触及国家积弊，值得期待。
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