中国财政预算公开仍任重道远
预算表：“四张”增至“十二张”
中国财政预算公开仍任重道远
本报记者 程刚
今天，财政部官方网站公布了2010年中央财政预算数据，是第十一届全国人民代表大会第三次会议审议通过的。值得注意的是，在去年首次公开中央财政预算四张表格基础上，今年公开的范围，增加至十二张预算表。
财政预算收支，是一国国民的核心利益，预算民主则是民主政治的集中体现。预算透明化、法制化、民主化，多年来一直为社会各界强烈呼吁，也是中国 公共预算改革的目标。2009年全国“两会”后，财政部首次公布了经全国人代会审议通过的财政预算报告和中央财政预算四张主要表格，迈出了中央财政预算公 开的重要一步。
“与去年相比，今年预算公开的范围更广泛，内容更全面，科目也更细化。”财政部新闻发言人戴柏华今天在答记者问时说。
增加8张预算表82款内容
如果关心国家公共事务，今天下午登录财政部官方网站，可在“财政数据”栏目找到一系列数据。其中包括，从国内增值税、个人所得税，到行政事业性收费、罚没等各方面的财政收入情况；从一般公共服务、外交、国防，到教育、科技、文化、社会保障等各方面的财政预算支出等。
该网站除继续公布去年首次公开的中央财政收入预算表、中央财政支出预算表、中央本级支出预算表、中央对地方税收返还和转移支付预算表等四张中央 预算表格内容外，还增加了8张表格，包括中央财政国债余额情况表、中央政府性基金收入预算表、中央政府性基金支出预算表、中央本级政府性基金支出预算表、 中央对地方政府性基金转移支付预算表、中央国有资本经营预算收入表、中央国有资本经营预算支出表、2010年中央财政地震灾后恢复重建基金收支表等。
“如果把国家比作一个家庭，今天公布的这些表格，相当于把家庭收支各方面的一些大数，向‘家庭成员’作了一个报告。”中央财经大学财政与公共管理学院副院长刘恒教授说，这些预算表涵盖了预算中的基本内容，反映出中央财政收支的总体情况。
戴柏华介绍说，除了公开范围更广，内容更全面，科目也有所细化。今年向社会公开的中央本级支出预算表和中央对地方税收返还和转移支付预算表，基 本上做到了按款级科目进行细化。其中，2010年中央本级支出预算进一步细化为23类123款科目，比2009年增加了82款内容。
读不懂“账本”何谈监督
作为一个国家收支的“记账本”，预算收支报告编制具有相当的专业性。囿于各种原因，每年提交全国人代会审议的预算报告，都极难“被看懂”。这甚至导致一些人大代表、政协委员忽略了对预算报告的关注，预算监督大打折扣。
戴柏华说，每年提交全国人代会审议的中央财政总预算，由中央本级预算、对地方税收返还和转移支付预算组成。中央本级预算在各部门报送预算的基础 上编制而成，更细的数据主要在各部门预算和单位预算中体现，一些人大代表和社会公众关注的内容可能并不能从中央财政总预算中读到。再加上部分人大代表和社 会公众并不专门从事财政工作，这就对政府预算的形式和内容提出了更高的要求。
“这要求我们尽可能用通俗易懂的语言、形象生动的图表、详实准确的解释来表述，以方便人大代表理解、审议和社会公众了解、监督。这也是我们一直不断努力的方向。”戴柏华说。
今天财政部公布预算表的同时，也将“预算编制说明”一并公布。“这主要是方便社会各界，更好地从预算数据的‘数里行间’读出国家方针政策、政策导向、支持重点和预算编制的主要考虑。”戴柏华解释。
“只有让人大代表、政协委员和公众读懂预算，才能知道纳税人的钱花到了什么地方，花得是否合理和有效率，是否存在浪费、贪污或腐败，也才能谈得上有效的预算监督。”刘恒说。
他指出，预算报告是否易读易懂，文字表述只是次要问题，关键还在于预算编制是否全面、科学、精细。而要做到这一点，仍需仰赖预算管理改革的进一步推进。
预算公开任重道远
“尽管今年公开的范围和内容大有进步，但离预算民主、实现有效预算监督还有相当长的距离。”刘恒说，财政部此次公开的12张预算表，多数是显示政府收入从哪里来的，对支出情况则讲得不够全面细致。而预算收支中，监督的重点应在支出而非收入。
点开预算支出表格，基本只是告诉公众在某个项目上支出了多少总费用。在刘恒看来，理想的预算收支报告，不仅是告诉国民要投一个项目，总体花多少 钱，还要告诉国民，这笔钱中的每一分是如何花法。例如重大工程“南水北调”项目，要细致到河道需要开挖多少土石方，每立方米土石需要支付多少钱，预算表中 能查到每分钱的去处。
“只有这样，公众才能判断，这笔钱如此花法是否有效率，是否有浪费和损失。但很遗憾，从今天公布的预算表中还看不到这些内容。”他说。
今天公布的“关于2010年中央财政收入预算的说明”，也显得过于模糊和粗糙。比如收入方面，只是说2010年个人所得税预算数为2542亿 元，比2009年执行数增加175.28亿元，增长7.4%。理由则是“主要根据2010年城镇居民收入预计增长情况等因素安排”。
再比如，2010年证券交易印花税预算数为516亿元，比2009年执行数增加20.96亿元，增长4.2%。理由则是“主要根据2010年预计股票交易量安排”。
刘恒表示，预算收入是对可能收入的一个测算和预估，在对收入作说明的时候，应该结合宏观经济等各方面作出详尽说明，透露尽可能多的信息，明确市 场主体和投资者的预期。但“关于2010年中央财政收入预算的说明”透露出来的信息非常有限，不仅让人看不懂，还可能影响公众预期。
“事实上，预算编制部门应该进行过严格的测算，但很遗憾，这一点未体现到说明里。别说老百姓看不懂，我们这样的专业人士也看不懂为何确定这样的收入目标。”刘恒表示，由于涉及预算管理改革中的一系列待解难题，财政预算公开仍然任重道远，需要国家和有关部门下决心推进。
期盼部门预算公开
在今天公开的12张预算表中，还无法找到中央部门预算的相关信息。而中央部门预算，恰恰是社会各界最为关注的内容。
“对于公众来说，最应该追问的就是中央部门预算。真正能显示政府支出是否合理的，就是中央部门预算。”中国政法大学宪政研究所所长、北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心主任蔡定剑教授说。详尽的中央部门预算，包括人头、办公、接待、出差、设施建设等诸多方面。
中国政府于2009年确定了“三年内公开中央部门预算”的目标，使所有的中央部门预算都向社会公开，成为“阳光预算”。
戴柏华今天答记者问时表示，根据《财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开，各部 门负责本部门预算、决算的公开。在逐步规范地方财政部门报送同级人大审议的财政预决算报表格式基础上，经同级人大审议批准的预算、决算要按完整、真实、细 化的原则主动向社会公开。同时，相关部门还将积极推动部门预算公开。
“改革必然触及很多部门和既得利益群体的利益，难度相当大，希望中央下决心推进，争取尽早实现这个目标。”蔡定剑说。
戴柏华透露，下一步财政部将继续加大预算信息公开力度，进一步扩大中央预算公开的范围，增加预算公开内容，积极推进预算管理制度改革，细化预算 编制，夯实公开基础，不断提高财政科学化精细化管理水平，自觉接受人大、审计以及社会各界的监督。“财政部将努力让国家的钱花得更规范、更透明、更有效， 更好地为人民谋利益。”他说。
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