出台资源税理顺资源能源价格迫在眉睫
1月19日消息 资源类产品是工业革命以来人类利用自然矿产资源的产品。我国大部分矿产资源产品,已经进入竞争性开采、加工、销售的市场经济体系,因而并不存在单纯针对价格的改革。相反,倒是普遍存在着对资源环境保护不力,资源税从量征收,数额太低,因而造成资源的浪费和对环境的破坏。现在一般所说的资源产品的价格改革问题,主要指水、电、油、气,由于制度性原因或垄断因素,其价格仍由国家控制,因而不能反映供求变化和资源节约的目标。这四大类产品中,也分为两种类型,即国际市场上的贸易品和非贸易品。
成品油价税改革应避免停滞与反复
石油和天然气,在国际市场上是贸易品。我国又是油、气资源外部依存度很高的进口国。本来价格与国际市场接轨,这方面的问题就可以迎刃而解。我国原油及成品油价格的改革,走的就是这条道路。从1980年代初,国家就对进口原油实行高来高去的定价办法,从双轨制逐步过渡到原油价格完全与国际市场接轨。
成品油价格及税费改革,最近于2009年初启动,取消了车辆养路费,合并和提高了成品油价中的成品油消费税,并参照代表性的国际原油市场价格,加上适当的加工费用及利润来动态间接调整国内市场成品油价。改革实行近一年来,效果很好,既改变了石化行业炼油企业普遍严重亏损,要用非市场办法补贴、调剂的被动局面,同时也使成品油价格定价和负担合理化,多用油多纳税,有效地促进了资源节约和合理配置。二级公路收费站点的有序取消,还减少了道路收费人员机构,提高了道路运输效率。
因此,成品油价税改革,应当说是我国资源产品价税改革的成功案例。这一改革成功的普遍意义有三个方面:1.价税联动,既理顺了价格体系,又初步统一考虑了资源税的因素,避免了今后资源税改革再次影响定价。2.价格变动直接传导到最终消费者,这样就能充分发挥价税杠杆调节供求、促进资源节约的作用。3.构造了价格形成机制,而不是简单一次性调价,从而保证了今后价格形成的动态合理化。这三条应当成为今后类似改革的普遍原则和借鉴。
应当指出,成品油价税改革也还留下需要扫尾巴的问题。除了间接挂钩的具体实施做法尚待进一步明确程序和改进操作外,国务院的改革通知中提出,“在国际市场原油价格持续上涨或剧烈波动时,继续对气、柴油价格进行适当控制,以减轻其对国内市场的影响。”国家发改委据此制定了国际原油价格上涨到每桶80美元后的应对办法,并提出国际原油上涨到每桶130美元的定价办法另行确定。随着美元的贬值趋势和世界经济的可能复苏,国际原油价格突破这两条价格线均有可能。因此,本着市场化改革的大方向,成品油价格改革似应与时俱进,适时取消这个改革留下的尾巴,以避免出现类似过去的某些改革改改停停,结果又故态复萌的情况。如我们在2005年7月大张旗鼓推出的汇率制度改革,由于挂钩办法不明,人民币汇率浮动了一阵,又因各种现实情况和短期考虑回到了盯住美元的改革前原点,使得人民币汇率制度改革仍然是个有待解决的问题和国际摩擦的焦点。
由于历史原因,我国天然气价格严重偏低,而且国内资源不足,严重依赖国外气源。气实际上比油简单,没有原油、成品油之分。因此,与国际市场的天然气价格挂钩,推进我国天然气价格改革,势在必行。这里的关键是要纠正一个仍然有广泛影响的错误观念,就是希望能源价格变动不要传导到最终居民消费者,以保护低收入人群和维护社会稳定。按照这个思路,粮棉油等基本生活必需品都只能搞不变价格,这正是原来计划经济的理由。实际上,能源资源价格变动只有传导到终端消费者,才能发挥价格引导资源配置、节约能源资源的杠杆作用。由于能源资源价格变动导致的低收入群体的负担,则是国民收入二次分配要解决的对象。这是应当通过适时调整低保门槛,增加财政扶持弱势群体的力度去解决的。我们必须明白,从对价格间接暗补转为放开价格、实行直接明补,本来就是从计划经济向市场经济过渡的基本步骤。
电价市场化关键在政府决心
另一种类型,如水和电,属于非国际贸易品,具有区域性和自然垄断性。电是二次能源。我国以火电为主,因此煤价直接左右电的成本。过去由于电价管制,因此大煤矿的电煤也间接受控,使得煤价成为我国双轨制价格延续时间最长的一个品种。近年来国家对煤价逐步放弃干预,电煤价格开始走向市场化,加上进口煤比重的上升,电价的继续僵化管理已经很难维系。目前正在探索推进的煤电价格挂钩的办法应该是一个正确的途径。真正下决心推出实行,可以初步解决电价的浮动问题。当然,要真正完成电价改革,还有待于电网和输配电价分离,实行竞价上网等改革,那样才能较为彻底解决电网的垄断问题和不同能源发电的入网定价等问题。但煤电联动机制,确实是使电价合理化、矫正电力资源配置的有决定意义的一环。
实际上,煤电联动的改革国家发改委在2004年末就启动过,当时发改委确立了以不少于6个月为一个煤电价格联动周期的市场化定价机制,规定一个周期内平均煤价上涨达到和超过5％,则由电力企业消化30％,其它70％由上网电价联动调整来解决。发改委操作首次联动在2005年5月,随后尽管煤价变动早已超过5％,但直至2006年7月,才有二次联动,2007年后煤价飙升,电价再也未动。这个情况说明,电价的市场化并不主要是技术性障碍,而完全取决于政府推进资源价格改革的决心和坚定性。
水的定价是完全区域自然垄断的典型案例。总的思路仍然应当是使水的定价能反映生产成本和水资源节约保护的要求。但这里存在的垄断使得水成本的确定和水费收入的使用增添了许多复杂的因素。现在各地纷纷一次性上调水价,还不能根本解决水价的形成机制问题,而各种难免是形式主义的听证会自然受到公众责疑。
这里解决的办法恐怕是一方面借鉴国外经验,增加自然垄断企业的透明度,让水务公司成本控制完全置于公众的监督之下。同时,在一次性调整水价的同时,要建立今后水价的动态调整的机制。如成立由各方代表组成的水务监督委员会,对水务公司提出的调价申请进行审查,提供详细的成本核算报告,由人大的年度会议去审议批准。或者建立水价与CPI挂钩的动态调整机制。这样使水价既能反映资源节约的要求,又能为社会公众所理解和接受。同时,首先从中高档社区楼盘开始,实行阶梯式水价、电价、气价,既具有立即实施的客观物质技术条件,又能有效节约资源、缓解贫富分化,可以考虑及早启动。低收入社区人均消耗水、电、气资源本来就有限,因而完全不必长期等待所有社区都具备按户计量计价的条件。
资源税改革有待推进
现在比较滞后的是资源税制度的改革。现代各国都实行的是自然矿藏资源归国家所有的政策。任何个人、企业更不用说外国资本均要有偿取得资源开采权。我国资源税体系严重缺失的局面,是导致煤炭等自然资源掠夺性开采、捷足先登和炒作转卖者暴富、劳资两极分化的重要原因。而国有企业近乎无偿取得资源开采权,既混淆了税利区分,不利于国有企业政企分开的深化改革,而且随着国企上市的普遍化,也是国家资源向境内外投资者无偿流失的缺口。因此,及时启动资源税环境税体系改革,已经迫在眉睫。
总起来看,随着我国市场经济体制的建立和改革深化,一度严重困扰我们的资源价格问题实际上已经逐步得到解决,资源税改革则尚有待推进。如果我们抓住时机,在“十一五”的最后一年,基本完成资源产品价格的改革具有现实可能,其意义也十分重大。
至于在能源、资源领域会长期存在寡头竞争的局面,是现代市场经济的常态,不能和垄断混为一谈。资源品的市场价,往往就是寡头们综合供求因素报出的价格。日本、中国台湾的成品油价格也是寡头报价调整,只是他们报价调整更为频繁（一周到二周一次）,我们亦可以借鉴。我们需要继续推进的,是在全面从价征收资源税,并依据资源节约和环境友好要求,明确公布准入门槛的基础上,取消对各类企业的准入限制,形成在现代市场寡头经济中有效竞争的格局。
现在政府的判断是为了保障中国经济的平稳较快发展,必须守住人民币汇率稳定的防线,可以预期这自然会带来汇率和贸易问题上的更多国际摩擦。在这种情况下,与其让我们的国际贸易伙伴和对手对我们征收惩罚性关税,毋宁我们自己主动下决心出台资源税和理顺资源能源价格,这样既可大力促进国内经济结构调整,又可有效减轻人民币升值压力。由于电价影响面和力度都最大,在“十一五”的最后一年,推出以资源税和煤电价格联动为主线的资源价税改革,具有影响全局的重大意义。
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