《有色金属产业调整和振兴规划》初显成效
（作者单位：中国五矿集团公司企业规划发展部）
2008年10月，全球金融危机升级，具有金融与商品双重属性的有色金属行业成为危机重灾区。为应对金融危机，促进经济复苏与结构调整，2009年2月25日，国务院常务会议通过有色金属产业调整和振兴规划，并于5月11日正式出台。
色金属产品种类多，应用领域广，关联度大，在经济社会发展中发挥着重要作用。2008年，我国有色金属工业增加值7800亿元，占全国工业增加值的4.5%，占国家GDP总量的1.9%。行业现有规模以上的企业8984家，资产总量达到1.5万亿元，2008年销售收入突破了2万亿元，直接就业人数超过300万。中国有色金属产量占全球的生产量、消费量平均在30%以上。
2008年10月后，受全球流动性急剧收紧与下游需求快速下滑的影响，有色金属价格暴跌，下跌幅度普遍在50％以上；市场萎缩，下游房地产、汽车、家电 等领域需求迅速放缓，2009年一季度我国十种有色金属产量同比下降6.46％；企业困顿，行业亏损，普遍处于停产与半停产状态，氧化铝停产产能占总产能 40％左右，电解铝停产产能占总产能20％左右。同时，中国有色金属工业经过多年发展，已经成为世界第一大生产与消费国，但对外依存度过高、产业结构不合理、产能过剩现象严重、产品附加值低、行业集中度低等问题依然存在。在这样的背景下，《有色产业调整与振兴规划》得以出台，并在规划中多处体现了以结构调整促科学发展的思路。
调整重于振兴
本次出台的规划遵循的主要指导思想是“要以控制总量、淘汰落后、技术改造、企业重组为重点，推动产业结构调整和优化升级”。在规划中，既有“结构调整”的治本之策，又有短期促进行业发展的多种手段。总的来看，“结构调整”还是本次规划的重点，调整重于振兴。
一是重产业结构调整。规划明确通过促进企业重组，优化产业布局；鼓励开发境外资源，加强资源保障能力，支持企业走出去；明确要形成3～5个具有实力的综合性企业集团，使铜、铝、铅、锌骨干企业的产量占全国的比重分别由目前的70%、55%和40%，提高到2011年的90%、70%和60%。二是重供应总量调整。主要通过严格控制总量和加快淘汰落后产能实现，计划在2011年前，淘汰80万吨小型预培槽电解铝产能、30万吨小型铜冶炼产能，以及40万吨铅锌产能。这表明国家对一般有色金属新建产能将实行更加严格的审批制度，将把重点放到调整产业产能布局以及淘汰落后产能方面，从而实现总量控制和产能结构调整并举。三是重产品结构调整。我国虽然是有色金属生产大国，但是有色金属加工产品在很多方面还没有达到国际先进水平。规划提出要通过提高产品质量，改善产品结构，实现替代进口、增大出口的目标。此外，规划还要鼓励加大技术改造与研发力度，提升产品质量与新产品开发力度，发展国内有色技术装备制造业。针对金融危机下所面临的困境，规划还提出了鼓励收储、税收调整和鼓励并购等可望短期见效的措施。
规划初见成效
自规划公布实施以来，国家出台了多项规划中确定的政策措施，总体看，有色产业调整和振兴规划实施效果良好，短期振兴的目的初步达到，但由于部分政策实施难度较大，实质性进展不大，长期内的产业结构调整仍然任重道远。
在出口税收政策措施上，今年已多次提高有色金属产品出口退税率，并注重结构调整，鼓励深加工产品出口，限制低附加值产品出口，提高成卷的精炼铜板、合金镍条、杆、型材、铝合金制空心异型材等产品出口退税率。如上半年，铝合金型材出口退税率提高至13％。出口税收政策对企业提升出口产品竞争力起到一定作用，但由于税率调整幅度不大，涉及范围有限，且国际市场价格低迷，总体对企业扩大国际市场销售尚未起到大的作用。
在国家收储机制建立上，政府根据形势需要，研究进一步扩大有色金属国家收储规模的方案，抓紧建立和完善国家收储机制，并采取了实质性行动。自2008年12月开始，国家储备局从铟着手启动收储，完成30吨的铟储备收购，据公开资料不完全统计，至少已经收购了30万吨铜、59万吨铝及15.9万吨的锌，分别占到中国2009年1～4月表观需求的12.9%、14.7%和10.7%。国家收储对缓解国内金属需求与价格急剧下降起到了重要作用，成为上半年国际金属价格的大幅反弹的重要因素，起到了拉动需求、稳定市场的作用。但这一政策一定程度导致国内有色金属价格显着高于国外市场价格，使有色金属进口数量的激增，对国内生产企业产生一定的冲击。鉴于上半年收储的量较大，且金属价格回升后收储成本大幅提高，估计后续如果金属价格不发生大幅跳水，国家和地方收储的规模都将相对较低，对市场价格的影响也较小。
在加大技术进步及技术改造投入上，国家在新增中央投资中安排专项资金，以贷款贴息形式支持有色金属产业技术研发和技术改造，加大节能技术改造财政奖励支持力度，鼓励、引导企业积极推进节能技术改造。2009年，国家整体投入有色金属领域的技改专项资金共计200亿元，其中新增1300亿元的中央投资中，安排给有色金属领域的共150亿元。5月2日，第一批总投资近75亿元的两年期贴息贷款已经下拨给了41个有色金属技改项目；而第二批支持项目也即将启动。技改专项资金有利于产业整体技术进步与集中度的提升，获得技改专项资金需满足项目和企业两方面的审核标准，要求加工领域项目应为高端深加工专项，在矿山领域应为低品位、难选冶的选矿冶炼和综合利用专项，新材料研究也得到了专项资金的支持。从对企业的要求来讲，只有银行信用等级在AA以上，资产负债率不低于70%的企业才有资格获得技改专项资金的支持，对于那些规模较小企业希望通过上马大型项目获得专项资金的支持也将被排除在外。由于有色行业结构调整的压力仍然较大，预计后续国家将会继续安排相应专项技改资金，但由于需要投入的行业较多而国家财力相对有限，预计后续投入量仍主要靠挖掘企业的自身潜力。
在推进直购电试点上，规划提出重点支持符合国家环保、土地法律法规以及投资管理规定，有利于产业结构调整的骨干电解铝企业降低生产成本，增强企业活力。3月27日，电监会、工业和信息化部、国家发展改革委、国家能源局联合发布《关于开展电解铝企业直购电试点工作通知》；7月11日，国家电监会、国家发改委 和国家能源局又联合下发《关于完善电力用户与发电企业直接交易试点工作有关问题的通知》，就直购电企业准入条件和结算等实施细则作出明确规定。之后，云南铝业、山东铝业等15家电解铝生产企业被列入试点名单。实行直购电政策，按目前工业用电每千瓦时0.6元计算，按20%折扣，每千瓦时可优惠0.06～0.12元。若直购电政策能够落实，对于电解铝、电解铜等高耗能行业的大型企业来说，最直接的利好就是购电成本的大幅降低，进而大幅度降低企业的生产成本。在直购电政策的实际推进过程中，由于涉及的细节问题较多，目前总体进度依然较慢，预计在试点阶段之后，进程可能加快，相关企业能够增强成本大幅下降带来的竞争优势。
在完善企业重组政策上，规划通过进一步完善政策措施，妥善解决人员安置、企业资产划转、债务核定与处置、财税利益分配等问题，推进企业重组，完善公司治理结构，提高企业管理水平。今年以来，由于主要有色金属企业经营形势不佳，资金较为紧张，国内有色金属行业重组进度有所放缓，总体看，央企的收购力度仍要大于地方企业。仅仅在9月就有两起较大的央企整合，一是中国有色集团重组山东奥博特铜铝业有限公司；二是江西赣州市人民政府、中国保利集团科技有限公司、江西省地质矿产勘探局赣南地调大队在赣南宾馆举行了钨产业战略合作协议签约仪式，共同投资不低于25亿元设立保利赣源钨业有限公司。目前工信部正联合其他相关部委制定促进企业重组的相关政策，是否能够取得实质性突破值得期待。随着有色金属行业伴随金融危机影响出现的大起大落，国际竞争压力日益加大，地方政府对于跨区域重组的态度已经有所转变，许多有色金属大省都在其自身的有色产业调整振兴规划中提出要引入以央企为代表的大型优势企业，参与区域内企业重组。
在支持企业“走出去”上，规划提出按照互利共赢原则，加强国际合作，提高资源保障能力；简化境外项目审批程序，完善信贷、外汇、保险、财税、人员出入境 等政策措施；加强境外资产的经营管理，切实防范和化解风险；严格境外资源开发企业准入条件，对符合准入条件的骨干企业，在境外资源开发项目的资本金注入、外汇使用等方面给予支持。3月和6月，商务部、国家发改委分别发布《境外投资管理办法》和《国家发展改革委关于完善境外投资项目管理有关问题的通知》，促进和规范企业境外投资活 动；6月和7月，国家外汇管理局分别发布《国家外汇管理局关于境内企业境外放款外汇管理有关问题的通知》和《境内机构境外直接投资外汇管理规定》，重点支持有资金实力的企业“走出去”，进一步促进投资贸易便利化，以稳定外需。多部委6月份还联合发布《跨境贸易人民币结算试点管理办法》，允许指定的、有条件的企业在自愿的基础上以人民币进行跨境贸易的结算，实行总量控制，稳步推进跨境贸易人民币结算试点。近年以来，由于国内有色金属矿产资源需求旺盛，保障程度低，国内许多企业纷纷加大“走出去”力度，特别是在金融危机背景下，一批大项目得以有实施可能。上述政策的出台不仅进一步规范了企业“走出去”程序，而且减少了企业“走出去”过程中的政策障碍，但各资源国政府和企业开始对中国的收购活动提高警惕。今 年以来，以中铝收购力拓失败为标志，一批境外资源收购项目遭遇失败；中色集团终止了收购澳大利亚稀土矿业公司LynasCorp51.66%股份的交易； 澳大利亚国防部以武钢在南澳Woomera Prohibited地区合资开矿有违澳国家安全利益而宣布不支持；吉恩镍业收购加拿大皇家矿业计划受阻，等等。在众多海外收购中，也有中国五矿集团公司成功收购澳大利亚OZ公司主要资产等少数几个亮点。
在修订完善产业政策上，相关政府部门根据产业发展状况，修订完善了《产业结构调整指导目录》及相关产业发展政策，重点提高技术装备、能耗、水耗、污染物排放、资源利用率等准入条件，严格用地标准，制定深加工产品分类细则等。据报道，工信部已研究编制了《稀土工业发展的专项规划(2009～2015年)》(以下简称《稀土规划》)和《稀土工业产业发展政策》，力求早日颁布执行。可以预见后续结构调整将成为今后国家经济发展的主线，有关部门将继续加大产业结构调整力度，出台更多有力度的政策措施。
除上述政策外，规划提出的合理配置资源、继续实施有保有压的融资政策、严格执行节能减排淘汰落后产能问责制、建立产业信息的交流和披露制度、发挥行业协会（商会）作用等政策措施，在项目审批、信贷投向控制等方面也都已经有所反映，整体看也取得了一定的效果。
中央带动地方
在国家有色金属调整与振兴规划带动下，部分主要的有色金属大省也纷纷根据国家整体规划导向，出台了地方有色产业调整和振兴规划，如安徽、河南、湖南、江苏等。从内容来看，各地规划中明确的政策方向更加明确，措施更加具体，操作性更强，对国家有色产业调整和振兴规划的实施起到了有益的补充作用。
产业企稳回升
自调整和振兴规划实施以来，有色产业发展运行情况自底部开始回升，呈现良好的复苏上升态势。一是价格普遍上涨。年初以来，受超跌反弹、流动性充裕、中国因素以及经济向好预期等影响，基本金属价格明显上涨。截至9月28日，LME铜价较年初上涨92%、铝上涨17.8%、铅上涨106.6%、锌上涨50.6%、锡上涨29%、镍上涨30%。价格已普遍回到历史平均水平以上。二是产量有所恢复。1～8月，我国十种有色金属产量1640万吨，同比下降2%。但从月度产量走势看，生产恢复情况较好。4月份，十种有色金属产量同比下降10.3%；但7月份出现拐点，当月产量同比增幅为1.9％；8月份增速加快，同比增长7.6%。但行业运行仍然存在一定的问题，一是库存大幅增加。与年初相比，全球主要交易所金属库存增幅分别为：铜增长27%、铝增长97%、铅增长177%、锌增长9%、锡增长51%、镍增长200%。这表明前期的价格上涨还缺乏实质需求的支撑，后续价格走势还取决于实体经济的复苏程度。二是“中国因素”拉动金属价格特别是国内金属价格，使得有色金属进口数量在1～8月激增，形成了大量的企业与社会库存，一旦后续其他经济体未能如期复苏，很可能再次形成大量的跌价损失。三是有色金属工业产能严重过剩的局面未能取得突破，未来在规划实施中应当考虑防止有色金属价格暴涨暴跌给生产企业带来的巨大风险。
表1：部分收储实施情况
国储局 未来三年收储100万吨铝，40万吨铜，40万吨铅锌，3万～5万吨 镍，数据不详的镓和铟
云南 15万吨铜、30万吨铝、15万吨铅锌、10万吨锡
广西 共46万吨，其中20万吨铝
陕西 5.3万吨铅、4.4万吨锌、4万吨铝
湖南 斥资12亿收购铅锌、钨、锑、铟：0.2万吨白银、5万吨铅、5万 吨锌、0.5万吨钨、0.5万吨锡、0.3万吨铋
江西 钨和稀土分离产品各1万吨
河南 50万吨铝
（资料来源：根据公开资料整理）
主要省份主要政策措施情况：
安徽 扩大和合理配置省内资源。支持优势企业对省内有色金属矿产资源进行整合重组，促进省内有色金属资源向铜陵 有色集团控股公司等优势企业聚集。
加快实施“走出去”战略。支持铜陵有色集团控股公司等具备条件的大型企业以直接投资、购买股权等方式，加 强与国外资源国企业的合作。
加大黄金地质勘查投入力度。启动新一轮黄金地质普查。
加强对有色金属战略性重点产业发展的培育。引进中国五矿集团、中国核工业集团等优势企业，加大对我省钨、 钼、铀等稀有金属的勘探和开发力度，努力培育新的稀有金属产业。
推进企业兼并重组。支持有色金属企业与煤炭、电力、家电等企业进行跨行业重组，实现持续发展。
高起点实施大规模技术改造。3年内实施技改项目195项，总投资295亿元。
支持发展废旧金属拆解加工产业。争取国家在铜陵市和郎溪县设立铜拆解加工区。
加大自主创新支持力度。鼓励科研机构与大型企业之间加强合作，加大关键技术开发力度。采用先进适用的冶炼 技术改造和淘汰落后产能，提高工艺装备水平。
推进直购电试点。将铜陵有色金属集团控股公司作为首批企业进行直购电试点。支持有色金属骨干企业建设综合 利用自备电厂。
湖南 争取和落实国家及省有关政策。全面落实《湖南省人民政府关于支持有色金属产业又好又快发展的意见》。
推进企业兼并重组。采取“一企一策”方式，积极支持央企等战略投资者以多种形式参与我省有色重大项目建 设。
拓宽企业融资渠道。加大信贷投放力度，降低流动资金贷款门槛，确保有订单、有信誉的企业及时得到信贷支持。
建立有色金属收储制度。由省财政协调，重点收储铜、铝、锌、钨、锑、铋、铟等有色金属，一期收储规模10亿 元～15亿元。
加强行业管理与服务。建立健全有色行业信息发布制度。
河南 加大财税扶持力度。加快落实国家对高技术含量、高附加值有色产品的出口退税政策。
推进重大产业基地建设。围绕加快13个重大产业基地建设,结合产业集聚区规划,合理布局一批有色金属精深加工园 区,促进产业集聚发展。
提高自主创新能力。支持重点有色企业申报国家级企业技术中心、国家工程研究中心,建立健全技术创新平台,提高 自主创新能力,突破有色金属产业关键、核心技术,解决影响产业发展的瓶颈问题。
完善企业重组政策。加快推进河南有色金属产业的战略重组,形成以优势企业为龙头,带动产业全面发展的新格局。
增强企业融资能力。加大对有色金属重点企业的融资支持力度,对列入省规划的重点建设项目,在申请银行贷款、发 行股票及债券等方面给予支持。
加快建设现代物流体系。积极探索在郑州建设连通国内外、与主要有色金属期货交易所衔接、具有特色的现代物流 体系,构建产业集约化发展平台。
江苏 加大政策扶持力度。全力以赴保先进生产力、保重点企业、保主要产品。
加快技术改造。积极采用自主创新的先进和适用技术改造产业，提高工艺装备水平和产品质量，降低资源和能源消耗。
加强资源保障。围绕我省短缺的铜、铝、铅、锌资源，支持骨干企业以直接投资、购买股权等方式，合理开发利用 国内有色金属资源。
严格行业准入。有色金属产业是我省推进绿色制造的重点行业，要严格执行节能减排淘汰问责制，建立产业风险信 息交流和披露制度。
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